从加拿大轨交施工燃气泄漏事故谈中国轨交施工方与燃气公司的博弈
2016-9-12

【前言】
    本所曾撰写了《第三方施工破坏燃气管道,如何防?如何治?》和《燃气公司如何免责第三方施工损害?》两文,阐述了燃气公司应当以多管齐下,预防为主的原则预防第三方施工破坏燃气管道,以依法惩治,建立黑名单的形式惩罚违规施工单位。
  然而,现实中对于燃气管道造成破坏最为严重的往往不是一般的施工单位,而是有着深厚政府背景的城市轨道公司、隧道公司、城投公司等,这一类施工企业造成破坏的程度大,危害高,加之其特殊的国有背景,又造成了城市燃气公司维权成本高的问题。本篇以轨道交通施工单位为视角,研究如何应对轨道交通施工单位破坏燃气管道,我们不妨先从今年6月份加拿大由于城市轨交建设造成燃气泄漏的一起事故开始谈起。

【导读事件】


  2016年6月8日,加拿大首都渥太华市中心的一个十字路口地面突然塌陷,导致一辆小型货车跌落,地下天然气管道破损,天然气泄漏。事故发生地离国会仅几条街的距离,且当时正有施工人员在此兴建隧道。随后施工被迫停止,周围交通也进行了封锁。多家媒体报道称空气中弥漫着一股臭味,消防人员挨家挨户地疏散事故周围酒店、会展中心和购物中心里的居民。

  现场监控的录像上显示,一开始事故地点只是出现一个直径为五米的洞并伴有大量的棕色污水涌进,接着该洞口迅速从人行道扩裂到机动车道上,致使停在塌方上的面包车和路灯埋没在塌方中。
  随后渥太华市市长吉姆·沃森表示工程师已初步根据地下破裂的水管和燃气管道测算出塌方的确切大小,塌方修复时间暂未确定。渥太华市市长吉姆·沃森还表示市中心的地表严重塌陷,严重影响到附近的零售商场、酒店和交通。有人推测地表塌陷与附近2.5公里的城市轻轨交通隧道施工有关,当施工人员挖掘隧道时就留下了地表塌陷的隐患。但市长沃森表示认定地表塌陷与轻轨交通施工有关联还言之过早,现在无法确定地表塌陷是由隧道施工还是地下水管破裂还是土质不稳定等原因造成的,希望在未来的几天内,能够准确地查明事故发生的具体原因。截至至今,加拿大渥太华官方并未给出事故调查报告,也未给出阶段性的调查结果。究其原因,在于城市轨道交通建设属于市政工程,基本都是有政府参与,官员可能利用职权谋取私利,也可能存在贪污受贿、违规审批等行为(不要以为发达国家就没有腐败问题,城市公共设施的腐败现象同样严重,今年意大利新上任的罗马首位女市长就是因为其竞选时宣称要对城市建设市政工程的腐败进行严打而上位的)。一旦工程出现事故,不愿查明事实真相,以免祸及自身。
  国外发达国家发生此类事故时政府的暧昧态度尚且如此,那么在我国政府市政工程都是由政府主导的情况下,发生类似事故,燃气公司的免责压力必然更大。
根据我所的调研,随着城市化的快速发展,机动车激增导致地面交通拥堵,建设地铁显然是缓解地面交通压力的有效方式。此外,现在城市区域越来越大,甚至被迫向卫星城趋势发展,这就要求城市交通要立体化,要向地底下发展,这是自然规律。不论国内外,地铁建设往往是由政府主导建设。在我国,为了吸引社会资本参与,发改委已经建立了首个国家部委层面的PPP(政府与社会资本合作)项目库,并发布了1043个PPP项目、预计总投资1.97万亿元,鼓励社会资本参与建设,其中就有多个城市轨道交通项目。
  由于城市轨道交通大多属于PPP项目,与政府有着很深刻的利益关系,当地政府将轨道交通建设的工程交付给当地城投公司或其他单位,政府与企业建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系。然而,在地铁“大跃进”的运动中,公共安全事故频频发生。虽然《生产安全事故报告和调查处理条例》规定,为了落实生产安全事故责任追究制度,防止和减少生产安全事故,发生事故要进行事故调查并做书面报告,但一些事故报告对事故经过刻意掩盖,对事故原因讳莫如深,拒不承担相应责任,不顾社会公共利益。倘若一些安全事故追究到底,或许会发现项目中存在违规操作,随之牵扯出一批相关人员如政府官员、事业单位工作人员、国企以及民企负责人等。

【我国现状】
  我国的城市轨道交通通车里程数过去十年快速增长,年均复合增速达到25%:城市轨道交通作为新型城镇化的重要内容之一,从2011年开始各地上报城市轨交项目大幅增加、发改委批复也在加速,城轨进入了大规模建设,地铁车辆段的数量快速增加。根据中国城市轨道交通协会的统计,2015年新增加了南昌、青岛、淮安这三个城市开通城轨线路;截至2015年末,中国累计有25个城市建成投运城轨线路111条,路网长度达3286公里,2005至2015年城轨里程数复合增速达到23.7%。地铁建设保持快速增长无疑对改善我国交通拥堵,减少污染具有重大意义,但是,在建设地铁过程中,对地下管网的破坏亦屡见不鲜。下面我们通过三个案例来看当地铁施工单位施工时造成燃气管道破损,施工单位一般是如何抗辩的?

一、武昌地铁施工拒绝签订安全保护协议捅破燃气管道,地铁施工方以燃气公司图纸与市城建委提供的地下管线图纸不一致进行抗辩

  武昌地铁施工队捅破管道天然气喷向半空
  武昌地铁施工队挖掘机作业时意外把管道捅破一个口子,天然气管道处一阵烟雾冲向空中。挖掘机司机试图用泥土掩住喷出的天然气烟雾,但天然气压力太大,盖上去的泥土很快被冲出。受此影响,附近小区用气中断业主只好外出吃饭。
  由于施工范围下方有燃气管线,施工单位认为有市城建委提供的地下管线图纸无需再另行签订协议,因而未能与当地燃气公司签订燃气安全保护协议,接受燃气公司提供的地下燃气管线图纸,导致事故发生,事后相关部门依据《城镇燃气管理条例》作出5万元的行政处罚。
  这起事故施工方过错责任明显,未能按照《城镇燃气管理条例》规定予以施工,最后承担对其不利的法律后果。

二、杭州地铁施工方不慎挖破燃气管道,地铁施工方以燃气管道埋设过浅不符合标准为由进行免责


  杭州地铁四号线施工挖破天然气管道燃气喷射20多层高
  杭州地铁四号线南星桥站施工时,挖机不慎挖破天然气管道。泄露上窜的燃气夹杂着泥土向上喷射,行成一个灰黑色气柱,冲到20多层的高度,现场弥漫着刺鼻的臭鸡蛋味道。施工方认为天然气管道埋设得太浅,与图纸上深度数据不符,导致施工人员挖掘时发生误判。杭州市天然气公司表示,泄漏点的燃气管道设计和施工都符合国家标准。挖破的管道深度虽然30厘米左右,但是做了保护措施,比如加了12厘米厚的混凝土盖板。地铁四号线施工前,杭州天然气公司就已经跟对方交过底,告知对方天然气管线的情况,并出示过相应图纸。按照规定,地铁施工前应通知天然气公司,并签订监护协议,由天然气公司派出工作人员在现场进行监护。但南星桥站施工前,地铁施工方面并没有通知天然气公司。根据《杭州市燃气管理条例》,在天然气管道上做任何施工都必须在监护下进行,燃气公司会对施工安全进行评估。评估后,天然气公司会告知其能不能施工、怎么施工才安全,但是此次发生燃气泄漏的地铁四号线南星桥站在施工前没有按要求办监护手续。
  这起事故中施工方未能按照《杭州市燃气管理条例》规定在燃气公司监护下进行施工从而导致事故发生。施工方以燃气公司管道埋设过浅,与交底文件数据不符为由意将事故责任归为燃气公司方。

三、合肥地铁施工震碎燃气管道阀门造成燃气泄漏,地铁施工方以管道阀门使用多年不符合使用标准为由进行抗辩
  合肥地铁三号线施工破坏燃气管道黑烟直冲
  合肥市潜山路与望江路交口的地铁三号线施工现场,破碎机在作业时导致燃气管道阀门损坏,大量燃气夹杂着小石子以及黑色粉尘从地下喷涌而出,腾起的黑烟以及刺鼻的气味,引起行人及周边居民不适。施工方称燃气泄漏的原因是工地上的破碎机在探寻地下管网走向时,因地下状况不明,加上燃气阀门年代较长,破碎机作业时将燃气管道阀门震裂。合肥燃气集团公司称此次燃气泄漏的原因与施工单位误操作,导致燃气管道损坏有关。施工前,公司和施工单位交过底,也在现场做了标记,施工单位可能因为人员交接班等原因,破坏了燃气管道。
  该起事故中,地铁建设施工方可能与燃气公司在施工前按照《燃气管理条例》进行过制定燃气设施保护方案,且双方沟通交底过,并在现场标记了安全警示灯标记,但在实际施工中,施工方认为燃气设施上的燃气阀门使用寿命较长,不符合使用标准,故在作业当中收到正常外力的影响而损坏。
  上述事故中,总结出如下两点:一、施工方的抗辩主要有:(1)地下燃气管道图纸与实际管道分布不一致;(2)地下燃气管道铺设不规范;(3)地下燃气管道设施已不符合使用标准。二、在相关部门调查事故发生原因时,可能会认定燃气公司在施工现场的指导监护工作不到位。

【燃气公司应对方法】
  当我们面对一起起事故的时候,血淋淋的情景会让人恐惧且不忍目睹,而不少未酿成大祸的事故也足以让人不寒而栗。燃气管道被施工穿破泄漏事故,就属于后一种。出了事,道路交通、居民生活和商店生意受影响,只要无人死伤,抱怨几声或许也就过去了。可怕的是,假如引发燃气燃爆事故,附近是公交车站,民居也不远,情况怎敢想象?!谁敢说每一次都能得到幸运之神的眷顾?
  当第三方暴力施工导致燃气管道破坏,进而发生燃气泄漏甚至爆炸等事故的,燃气公司一方面要积极抢修以确保公共安全,另一方面维护自身合法权益,不能在自己无责的情况下,承担因第三方的暴力施工而发生的事故责任。那么燃气公司应当如何去预防,如何去应对?
    一、铺设燃气管道应当符合《城镇燃气设计规范》等技术规范;有不符合技术规范的管道要及时整改;
  二、燃气管道表面设置防腐、绝缘、防雷、降压、隔离等保护装置。在燃气管道的沿线设立了安全警示标志,定期进行巡查、检测、维修和维护,确保燃气设施的安全运行,发现不符合使用标准的管道需及时更新。
  三、制定本单位燃气安全事故应急预案,配备应急人员和必要的应急装备、器材,并定期组织演练。同时建立健全燃气安全评估和风险管理体系,发现燃气安全事故隐患的,应当充分评估事故隐患,立即通知燃气用户和事故现场及周边人员,采取相应措施消除隐患。发生燃气安全事故,应当立即启动本单位燃气安全事故应急预案,组织抢险、抢修,以免损失近一步扩大;
  四、根据《城镇燃气管理条例》第三十七条第三款“建设工程施工范围内有地下燃气管线等重要燃气设施的,建设单位应当会同施工单位与管道燃气经营者共同制定燃气设施保护方案。建设单位、施工单位应当采取相应的安全保护措施,确保燃气设施运行安全;管道燃气经营者应当派专业人员进行现场指导。法律、法规另有规定的,依照有关法律、法规的规定执行。”当第三方公司施工范围内有燃气管道的,第三方公司应当与燃气公司共同制定燃气实施保护方案。在第三方开始施工后,燃气公司立即派专业人员前往施工现场进行现场指导。当燃气公司工作人员巡查或通过国家北斗精准服务网的北斗系统等创新科技,发现第三方公司事先未告知燃气公司而私自施工,燃气公司应当立即制止第三方公司的施工行为,要求其立即报告燃气管理部门及燃气公司,共同制定燃气设施保护方案后再予以施工,以免产生安全事故;
  五、燃气公司在与第三方施工企业沟通过程中,要保留交底记录、整改通知书、隐患告知函和现场安全协调记录等相关文件,确保自身已尽到应尽义务。


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